珠三角区域规划断代史

作者：罗倩倩（深圳市城市规划设计研究院）

从05年区域协调规划作为一类主要的规划题材进入公众视野至今，国家已审批过各类“国家战略性”区域规划53项，累计规划面积占全国国土面积的38%，区域规划俨然成为政府组织经济、宏观调控的重要依据之一。从1989年起，珠三角城市群先后编制四次城市群协调规划，在国家三大城市群中编制次数最多，不仅记录了不同历史语境下的规划应对，也代表了区域规划演进的基本脉络。如果说1920年以来美国纽约-新泽西-康涅狄格三州大都市区的三次区域规划是美欧发达国家区域规划演进的典型代表的话，那么珠三角四次编制实施区域规划则是我国探索实践区域规划的典范。

（1）快速拓展期区域协调共识的形成——《珠江三角洲城镇体系规划（1991-2010）》和《珠江三角洲经济区城市群规划（1995）》

1980年深圳和珠海经济特区的设立揭开珠三角地区改革开放的序幕，依托政策优势和港澳辐射，“三资”企业和“三来一补”企业迅速集群，以“四小虎”为代表的新的发展极核快速形成。1989年启动编制的《广东省珠江三角洲城镇体系规划（1991-2010）》，正是旨在促进中心极核形成，强调城镇等级结构体系的完善和区域重大设施区域网络的构建。

《广东省珠江三角州城镇体系规划（1991-2010）》

1992年邓小平同志南巡发表重要讲话，刺激了香港对广东省的投资热潮，广东省掀起一波建设发展的高峰。为了激发基层发展动力，广东省在这一时期频繁“撤地设市”、“撤县设市”。促进内部竞争的手段在经济初起时非常有效，但由于不断拓展的城镇发展同质化，内部同质化竞争的负面影响日益凸显。1994年广东省政府提出 “珠三角经济区”概念及范围，并随即启动珠三角经济区总体规划的编制，《珠江三角洲经济区城市群规划（1995）》（以下简称95版规划）是经济区总体规划的五个重点专题之一。规划提出“点轴拓展”和三大都市区的空间结构，并开创性地运用了区域空间管制的思想，即通过都会区、市镇密集区、开敞区、生态敏感区四种用地模式来调控多头发展冲动，此后10年时间内，规划提出的“空间管制”思想和“整体协调”的规划方法逐步成为珠三角区域协调发展的共识，却苦无抓手。

《珠江三角洲经济区城市群规划》

（2）发展瓶颈期区域协调框架和抓手的确立——《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》

改革开放20年后，珠三角地区成为全国城镇连绵程度最高、城镇化水平最高和经济要素最密集的地区，但经济增长与资源短缺、社会需求提高与公共供给滞后、城镇快速扩张与环境压力加大等矛盾日益突出，制约着珠三角地区的可持续发展。在区域协调发展共识的基础上，这一时期，珠三角地区迫切需要进一步确立区域协调发展的整体框架，研究区域协调发展的实施抓手。

在此背景下，《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》（以下简称04版规划）启动编制，由广东省建设厅组织，深圳市城市规划设计研究院与中国城市规划设计研究院、广东省城市发展研究中心共同承担规划编制工作，并邀请吴良镛、周干峙等10位院士、知名学者作为技术顾问。

《珠三角城镇群协调发展规划（2004-2020）》空间结构图

规划首先认识到珠三角区域协调发展的三大阶段性问题——一是区域生态环境的共同保护问题。包括流域污染治理、固体废弃物的共同处理等环境方面的协调，以及区域性森林、湿地等自然资源的管控。二是基础设施建设的协调和共享问题。如果允许各主体从自身利益出发，各自进行基础设施建设，将降低设施的利用效率，造成成本的上升和资源的浪费。三是共同的行为规则和标准的制定问题。事实上协调中存在的诸多问题，很大程度上都缘于缺乏明确的指导和约束各地方政府的行为标准和准则。

基于区域协调的三项关键要素，规划紧扣“抓手”、“实施”的核心要求，提出的规划成果主要包括：空间方面，强化区域由点轴结构向“一脊三带五轴”网络型空间结构演变，同时应对区域生态保护、重大设施统筹布局等问题，提出了基于区域统筹发展和省市责任共担的分类、分级空间管治。在实施策略方面更强调近期工作的现实性和可操作性，力求通过规划指引、政策区划、空间管治、落实行动计划与保障措施等多种策略，实现“目标规划”与“行动规划”的结合。并且由省人大制定并颁布《广东省珠江三角洲城镇群规划实施条例》，确立《规划》的综合统筹地位。在《条例》的保障下，04版规划成为珠三角城镇群协调发展的行动指南和统筹区域内各项建设安排的政策纲领。

（3）区域协调发展进入国家战略——《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》

2008年世界金融危机爆发，以外贸出口为主要产业的珠三角地区受到强烈冲击，也正是这一时期，世界城市体系正在形成。国家出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》（以下简称《珠纲要》），将珠三角地区的发展上升为国家战略，提振珠三角经济，并期望珠三角地区深化协同，在全球城市体系中占有一席之地，深层次地参与全球产业分工和组织体系。

为落实区域协调发展、贯彻实施《珠纲要》，2009年广东省政府组织编制了珠三角基础设施、产业布局、城乡规划、环境保护、公共服务等五个一体化规划；2014年，又展开了科技创新、生态安全、信息、物流、旅游等新的五个一体化规划的编制工作。

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